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 宋智敏 任朗

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能”。社會(huì)治理檢察建議是人民檢察院履行法律監(jiān)督職能，參與社會(huì)治理，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的重要方式。根據(jù)最高人民檢察院公布，2018年至2024上半年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)社會(huì)治理檢察建議22萬(wàn)余份，涉及未成年人權(quán)益保障、過(guò)期藥品回收監(jiān)管、金融監(jiān)管、寄遞服務(wù)安全、糧食安全等多個(gè)社會(huì)重點(diǎn)領(lǐng)域。新時(shí)期，我們需要從規(guī)范制作、效果評(píng)估、協(xié)同治理、技術(shù)保障方面提升社會(huì)治理檢察建議的整體效能。

一、規(guī)范制作，提高社會(huì)治理檢察建議的文本質(zhì)量

文本質(zhì)量是決定社會(huì)治理檢察建議整體質(zhì)量的關(guān)鍵，也是其發(fā)揮效能的前提。提高文本質(zhì)量，一要加強(qiáng)調(diào)查核實(shí)問(wèn)題的精準(zhǔn)性，做到內(nèi)容規(guī)范。《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》第13、14條規(guī)定“檢察官在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)有應(yīng)當(dāng)依照本規(guī)定提出檢察建議情形的，報(bào)經(jīng)檢察長(zhǎng)決定后，可以采取查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料等措施進(jìn)行調(diào)查核實(shí)?！睓z察機(jī)關(guān)在檢察建議制發(fā)前應(yīng)嚴(yán)格按照上述法律規(guī)定深入涉案單位，通過(guò)開(kāi)展實(shí)地調(diào)研、組織座談研討、咨詢行業(yè)專家等形式了解情況、收集證據(jù)、分析問(wèn)題、找準(zhǔn)癥結(jié)，在建議書(shū)中實(shí)質(zhì)性論證社會(huì)隱患等深層次問(wèn)題的成因及根源，并提出具有說(shuō)服力和切實(shí)可行的整改措施，避免檢察建議撰寫(xiě)中出現(xiàn)諸如“疑似存在管理漏洞”的模糊猜測(cè)和“制度不完善”的籠統(tǒng)描述以及“加強(qiáng)管理、增強(qiáng)意識(shí)”等空洞的口號(hào)式建議。二要強(qiáng)化建議制發(fā)的科學(xué)性，做到程序規(guī)范。在社會(huì)治理檢察建議制發(fā)之前，檢察機(jī)關(guān)需按照規(guī)定將建議文書(shū)提交至法律政策研究部門(mén)實(shí)施前置審查，必要時(shí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也可以設(shè)立專門(mén)的檢察建議審核小組，專注于對(duì)問(wèn)題闡述、法律政策依據(jù)及建議內(nèi)容的深度審核。在制發(fā)之后，各級(jí)人民檢察院的相關(guān)職能部門(mén)應(yīng)通過(guò)常規(guī)檢查與隨機(jī)抽查相結(jié)合的方式對(duì)文書(shū)質(zhì)量進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問(wèn)題，持續(xù)提升工作質(zhì)效。三要增強(qiáng)檢察建議文書(shū)的嚴(yán)謹(jǐn)性，做到形式規(guī)范。文書(shū)制作過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《人民檢察院檢察建議法律文書(shū)格式樣本》中關(guān)于格式內(nèi)容的規(guī)定，確保文書(shū)號(hào)、標(biāo)題、認(rèn)定的事實(shí)、法律依據(jù)以及具體建議等方面與檢察實(shí)質(zhì)內(nèi)容相匹配，嚴(yán)格區(qū)分社會(huì)治理檢察建議與行政公益訴訟檢察建議以及一般的工作建議或行政指導(dǎo)等不同類型。通過(guò)保證文書(shū)質(zhì)量提高檢察建議的嚴(yán)肅性和公信力，以實(shí)現(xiàn)文書(shū)說(shuō)理工作“闡明事理”“釋明法理”“講明情理”“講究文理”的要求，推動(dòng)社會(huì)治理檢察建議工作達(dá)到“剛性”效果。

二、效果評(píng)估，提高社會(huì)治理檢察建議的實(shí)施效果

“檢察建議能否取得實(shí)效,首先取決于建議質(zhì)量,同時(shí)也取決于落實(shí)‘韌性’”。檢察建議的效果直接關(guān)系到社會(huì)治理的成效與法治建設(shè)的推進(jìn)，因此建立一套系統(tǒng)的實(shí)施效果評(píng)估體系十分必要。其一，明確效果評(píng)估體系的目的與原則。構(gòu)建科學(xué)的評(píng)估體系首先需明確評(píng)估的目的，即希望通過(guò)評(píng)估了解檢察建議在哪些方面產(chǎn)生了效果，如法律被有效遵守或社會(huì)秩序得到改善等。其次需明確評(píng)估體系的原則，即是否符合科學(xué)性、全面性、客觀性，具體而言，評(píng)估體系的構(gòu)建應(yīng)基于社會(huì)治理檢察建議的本質(zhì)要求和實(shí)施目標(biāo)，覆蓋檢察建議的提出、送達(dá)、落實(shí)、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，在量化指標(biāo)時(shí)檢察機(jī)關(guān)要減少主觀臆斷，確保評(píng)估結(jié)果的公正性。其二，確立效果評(píng)估體系的核心指標(biāo)。對(duì)檢察建議的實(shí)施效果進(jìn)行量化評(píng)估應(yīng)當(dāng)有一個(gè)明確、具體、操作性強(qiáng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)涵蓋檢察建議的采納率、執(zhí)行率、法律遵守情況的改善率、制度完善的具體條目數(shù)、社會(huì)秩序改善的具體數(shù)據(jù)以及治理后的政策知曉度、社會(huì)滿意度等核心指標(biāo)，并對(duì)每個(gè)指標(biāo)設(shè)定合理的閾值便于檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，從而客觀、準(zhǔn)確地衡量檢察建議的實(shí)施效果。其三，強(qiáng)調(diào)評(píng)估過(guò)程的動(dòng)態(tài)性與評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用。社會(huì)治理檢察建議的落實(shí)成效是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，評(píng)估體系也應(yīng)具有動(dòng)態(tài)性和前瞻性，檢察機(jī)關(guān)需要持續(xù)關(guān)注評(píng)估結(jié)果的變化趨勢(shì)和異常情況，定期對(duì)評(píng)估體系進(jìn)行審查和調(diào)整，確保評(píng)估結(jié)果既能體現(xiàn)預(yù)期治理目標(biāo)，又能準(zhǔn)確反映不同時(shí)間段和不同情境下的實(shí)際治理效果，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)然”與“實(shí)然”的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)要建立健全評(píng)估結(jié)果機(jī)制的應(yīng)用，推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)優(yōu)化檢察建議工作機(jī)制、完善社會(huì)治理政策。

三、協(xié)同治理，提高社會(huì)治理檢察建議的監(jiān)督合力

檢察機(jī)關(guān)要革新思維模式，積極構(gòu)建以雙贏多贏共贏為核心的戰(zhàn)略理念，與多方主體形成強(qiáng)大監(jiān)督合力。一是要與被建議單位協(xié)同。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)、建議制發(fā)、跟蹤落實(shí)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)與被建議單位或部門(mén)的溝通協(xié)作機(jī)制，在調(diào)查核實(shí)階段，應(yīng)主動(dòng)征求被建議單位意見(jiàn)，共同研判問(wèn)題成因，商討解決方案，消除其抵觸情緒并增進(jìn)其對(duì)檢察建議目的和功能的理解。在建議制發(fā)前通過(guò)口頭談話、電話溝通等非正式形式督促被建議單位開(kāi)展初步整改；在跟蹤落實(shí)階段建立常態(tài)化跟進(jìn)機(jī)制，通過(guò)定期回訪等方式及時(shí)了解并復(fù)核被建議單位對(duì)整改意見(jiàn)的反饋情況，推動(dòng)檢察建議從“辦理”向“辦復(fù)”轉(zhuǎn)變，避免陷入“形式化建議”。二是要與部門(mén)協(xié)同。社會(huì)治理涉及諸多領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)檢察建議跨部門(mén)和領(lǐng)域的對(duì)話與協(xié)作，積極探索推動(dòng)建立協(xié)同工作機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)在案件辦理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)社會(huì)治理薄弱環(huán)節(jié)，可與相關(guān)行政機(jī)關(guān)充分協(xié)商、聯(lián)合開(kāi)展調(diào)研并建立線索移送機(jī)制；在網(wǎng)絡(luò)安全、金融監(jiān)管等重點(diǎn)領(lǐng)域協(xié)同審判機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)開(kāi)展專項(xiàng)治理行動(dòng)；在制發(fā)建議后引入行業(yè)協(xié)會(huì)、主管部門(mén)參與或由司法行政部門(mén)協(xié)同跟進(jìn)督促，確保建議落地見(jiàn)效。三是要與社會(huì)協(xié)同。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)牽頭，召集群眾代表、行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)專家參與座談會(huì)，進(jìn)行論證研討和公開(kāi)聽(tīng)證等形式進(jìn)行多元化交流，針對(duì)群眾廣泛熱議且普遍關(guān)心的問(wèn)題，廣泛征求各方意見(jiàn)并進(jìn)行知識(shí)交換。借助媒體等輿論監(jiān)督力量，聯(lián)合人大、政協(xié)和人民監(jiān)督員，在檢察建議送達(dá)環(huán)節(jié)邀請(qǐng)其見(jiàn)證與監(jiān)督，加深社會(huì)各界對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的認(rèn)知度與認(rèn)可度。通過(guò)搭建互動(dòng)、協(xié)調(diào)、共建的橋梁，檢察機(jī)關(guān)將助力構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)治理體系。

四、數(shù)字賦能，提高社會(huì)治理檢察建議的智能化水平

在數(shù)字化時(shí)代背景下，社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)與落實(shí)亦需要與時(shí)俱進(jìn)，實(shí)現(xiàn)智能化升級(jí)。一是檢察機(jī)關(guān)要革新傳統(tǒng)思維模式。檢察機(jī)關(guān)需順應(yīng)數(shù)字時(shí)代發(fā)展潮流，積極探索區(qū)塊鏈、云計(jì)算、人工智能等現(xiàn)代科技手段在社會(huì)治理檢察建議制發(fā)不同階段的運(yùn)用，提高處理和分析數(shù)據(jù)的能力，深入挖掘背后的隱藏信息，聚焦社會(huì)治理重點(diǎn)領(lǐng)域，充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，為制發(fā)有效的社會(huì)治理檢察建議提供科學(xué)依據(jù)，同時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)社會(huì)治理問(wèn)題的動(dòng)態(tài)變化，支持檢察機(jī)關(guān)及時(shí)調(diào)整監(jiān)督策略、優(yōu)化檢察建議內(nèi)容，破解其在法律監(jiān)督工作中的滯后性和手段有限等難題。二是要探索建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)全面推進(jìn)檢察工作數(shù)字化轉(zhuǎn)型,充分借助大數(shù)據(jù)平臺(tái)收集、存儲(chǔ)、整合并分析各類與治理目標(biāo)相關(guān)的案件線索數(shù)據(jù)、行政管理部門(mén)數(shù)據(jù)及各類其他行政機(jī)關(guān)共享的信息數(shù)據(jù)源等，針對(duì)社會(huì)個(gè)案背后所存在的問(wèn)題進(jìn)行溯源，以類案處理的宏觀視角進(jìn)行分析排查和風(fēng)險(xiǎn)防范，“將矛盾消解于未然，將風(fēng)險(xiǎn)化解于無(wú)形”，促進(jìn)源頭治理與系統(tǒng)治理的深度融合，以實(shí)現(xiàn)“辦理一案、警示一片、治理一域、造福一方”的效果。三是要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。數(shù)據(jù)融合作為數(shù)字賦能社會(huì)治理檢察建議的關(guān)鍵一環(huán)，旨在打破信息壁壘、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以數(shù)據(jù)共享為核心，與行政機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、其他司法機(jī)關(guān)以及相關(guān)社會(huì)組織建立常態(tài)化、規(guī)范化的信息共享機(jī)制，通過(guò)簽訂數(shù)據(jù)共享協(xié)議明確各方權(quán)責(zé)，規(guī)范數(shù)據(jù)的使用，同時(shí)重點(diǎn)推進(jìn)案件信息、執(zhí)法數(shù)據(jù)、監(jiān)管動(dòng)態(tài)等核心信息的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)信息資源的高效整合與利用。

（作者簡(jiǎn)介： 宋智敏，湖南科技大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，13873295759；任朗，湖南科技大學(xué)法律碩士生。）

責(zé)編：龍宗紅

一審：龍宗紅

二審：伏志勇

三審：萬(wàn)朝暉

來(lái)源：湖南法治報(bào)